“Şehir depremleri süreci”ne girmiş ülkemizde bugün afetlere hazırlık ve önlem gibi risklerin azaltılmasına yönelik kurumsal ve yasal altyapının, 1999 depremi öncesinden daha iyi durumda olduğunu söylemek zordur. Göç alan ve plansız/denetimsiz büyüyen şehirlerimizin afet risklerinin azaltılması yönetiminde bilimden ve akılcılıktan uzaklaşarak, müdahale planlarını daha fazla abartarak ve şehirleri rantiye aracı olarak görerek şehirlerimizin birer “kayıp havuzlarına” dönüşmesini engellemenin olanaksız olacağını hatırlatmak isterim.
Deprem tehlikesinin yüksek olduğu ülkemizde, şehirleşme ve yapılaşma süreçleri için “güvenirlilik” unsurunun kaçınılmaz olduğu gerekçesiyle Mülga Bayındırlık ve İskân Bakanlığı, 29 Eylül – 1 Ekim 2004 tarihleri arasında, geniş katılımlı bir platform oluşturarak Deprem Şûrası düzenlemiştir. (1) Bu önemli şura çalışmasında çeşitli kamu kurum ve kuruluşları, üniversiteler, meslek odaları, sivil toplum kuruluşları ve özel sektör temsilcilerinin katılımı ile Türkiye’de deprem risklerinin azaltılması konusunda geliştirilecek önlem ve kararlar belirlenmiştir. Deprem Şûrası’na 354 şura üyesi davet edilmiş olup, 7 ayrı oturumda daha önce hazırlanmış çeşitli komisyonların raporları görüşülmüş ve değerlendirmeleri yapılmıştır. Deprem Şurası 1 Ekim 2004 tarihinde 34 maddelik bir sonuç bildirgesi ile sona ermiştir. Şura bildirgesinde Türkiye’de deprem risklerinin azaltılması için öncelikle ele alınması gereken birçok hayati sorun ve çözüm önerileri açıklanmıştır.
Bu yazıda, Deprem Şurası kararları içerisinde hızlı ve plansız büyüyen şehirlerimizin deprem tehlikesi karşısındaki durumunu özellikle ele alan maddelere dikkat çekilecek ve afet yönetimi açısından bu maddeler üzerinde görüşler oluşturulacaktır. Örneğin bildirgenin 1. maddesinde yapılan bir tespit şöyledir: “Ülke nüfusumuzun % 75’inin kentlerde toplandığı (2004 yılı itibariyle) ve bu alanlarda büyük risk havuzlarının oluştuğu artık hepimizin bildiği bir gerçektir; ve bu gerçek karşısında ivedilikle afet yönetimi çalışmalarına ağırlık vermek zorunluluğu ortaya çıkmıştır.”
Bu cümledeki “afet yönetimi çalışmaları” ile ifade edilen kapsam, afet etkisi doğurabilecek olayların önlenmesi veya zararlarının azaltılması amacıyla afetlere / acil durumlara hazırlık ve onların olası zarar / risklerinin azaltılması ile birlikte afetler / acil durumlardan sonra müdahale etme ve iyileştirme gibi çalışmaların tümüdür. Bu çalışmaların toplumun tüm kesimlerini kapsayacak şekilde planlanması, yönlendirilmesi, desteklenmesi, koordine edilmesi, gerekli mevzuat ve kurumsal yapılanmaların oluşturulması veya yeniden düzenlenmesi, etkin ve verimli bir uygulamanın sağlanabilmesi gerekir.
Deprem Şurası Bildirgesi’nde, kentleşme sürecine giren ülkemiz için deprem kökenli kayıp risklerinin azaltılmasına yönelik olarak birçok eksikliğe dikkat çekilmiş ve önerilerde bulunulmuştur. Örneğin 3, 7, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 20 ve 21 nolu maddelerde genellikle şehirlerde ve diğer yerleşmelerde imar ve yapılaşma ile ilgili mevzuat ve uygulamalarda risk yönetiminin önemsenmesi, yerelde il ve ilçe ölçeğinde planlama ve afetlerle mücadelede yeniden organize olunması, yer seçimi ve risk azaltma kararlarında mikro-bölgeleme yapılması ve kentsel risk sektörlerinin belirlenmesi ve imar mevzuatında bunlarla ilgili değişiklikler yapılması, mevcut imar kanununun şehircilik konularını kapsar duruma getirilmesi ve afet risklerini azaltma yönünde yeniden düzenlenmesi, yapı üretim süreci ile ilgili bütüncül anlayışla bir yapı kanunu hazırlanması, yeni bir afet kanununun çıkarılması, afet bilgi sisteminin ve deprem sigortası kanunun yeniden düzenlenmesi, depreme dayanıksız yapıların tehlike derecelendirilmesinin yapılarak iyileştirme programlarının başlatılması, yapı denetim kanununun mesleki yeterlilik ve sigorta unsurunu da kapsayacak şekilde yeniden düzenlenmesi, yetkin mühendislik/mimarlık/şehir ve bölge plancısı sisteminin oluşturulması gibi konulara ait öneriler sunulmuştur.
İç göç ve hızlı kentleşme deprem kayıp risklerini arttırıyor
Türkiye son 60 yıldır iç göçün durmadığı sayılı ülkelerden biridir. Ne ilginçtir ki, bu olgu ülkenin sosyo-ekonomik sorunları tartışılırken en az değinilen ve çözüm önerilen bir konudur. Türkiye’nin genel nüfus artışı son yıllarda durağanlaşma niteliği göstermekle birlikte hâlâ yüksektir ve yıllık binde 13 düzeyinde seyretmektedir. Ancak iç göç nedeniyle Marmara, Akdeniz ve İç Anadolu bölgelerindeki şehirleşme nüfus oranları hemen her dönemde Türkiye ortalamasının üzerinde bulunmaktadır. Türkiye’de şehirleşme oranları 1965’den günümüze sürekli artış göstererek, % 30,8’den, % 75’e yükselmiş, bu süre içerisinde şehirlerdeki toplam nüfus yaklaşık 2,5 misli artmıştır. (2)
Nüfusları hızla artan şehirlerimizin büyük çoğunluğu en tehlikeli sayılan 1. ve 2. derece deprem alanlarında kalmaktadır. Şehirlerin nüfus yoğunluğunu aşırı artıran iç göç süreci ülkemizin yerbilimsel gerçekleri nedeniyle deprem kökenli kayıp risklerini artırıcı sonuçlar hazırlamaktadır. (3)
Şehirleşme oranının yüksekliği bakımından Marmara Bölgesi birinci sıradadır. 1965’lerde bölgede % 47,3 olan şehirleşme oranı, 2009’da % 88,9’a yükselmiştir. (2) İç Anadolu Bölgesi ise, 2009’da % 78,7’ye çıkan şehirleşme oranıyla ikinci sıradadır. Akdeniz Bölgesi üçüncü sıraya yerleşirken (1965’de % 32,8, 2009’da % 78,7), Ege Bölgesi, dördüncü sırada görülmektedir. (1965’de % 29,6, 2009’da % 69,3) (2) Durmayan göç nedeniyle bu yüzdelerin artışı sürmektedir.
Marmara Bölgesi’nin sanayileşmiş büyük şehirlerinden Balıkesir, Bursa, Çanakkale, İstanbul, Kocaeli, Tekirdağ ve Yalova ülke ortalamasının üstünde nüfus artışı ile karşı karşıyadır. 21. yüzyılın ilk yarısında % 60’dan daha fazla bir olasılıkla oluşma tehlikesi gösteren Büyük Marmara Depreminin en fazla etkileyeceği bu şehirlerde yoğun nüfus, yatırım ve plansız yerleşmeler nedeniyle çok büyük kayıplar yaşanacaktır. (3)
Yoğun göçle hızla büyüyen İstanbul dünyadaki en kalabalık şehirler sıralamasında 5. sıraya yerleşmiştir. İstanbul, nüfusu 15 milyona dayanmış, kilometre kare başına düşen nüfusu 6500 civarında olan ve çok sayıda mühendislik hizmeti almamış yapılarla dolu deprem dahil birçok afete dirençsiz bir şehir durumuna gelmiştir. Böyle bir şehirde deprem risklerini azaltmada başarılı olamazsanız olası büyük depremde en büyük kayıp ile karşılaşırsınız. 17 Ağustos 1999 Kocaeli-Gölcük depreminden sonra bugüne kadar yapılan çok sayıda araştırmalar (4, 5, 6) Marmara Bölgesi’ndeki şehirlerde beklenen Büyük Marmara Depreminin yaratacağı insani, ekonomik ve diğer her tür kayıpların ülke ekonomisini ve siyasetini önemli derecede etkileyeceğini göstermektedir.
Mevcut Deprem Bölgeleri Haritası acilen değiştirilmeli
Deprem Şurası kararlarında tavsiye edilen ve bugüne kadar çözülmeyen önemli sorunlarımızdan biri de bugün yürürlükte olan 1996 tarihli Türkiye Deprem Bölgeleri Haritası’nın güncelliğini ve işlevini yitirmesi ve defalarca gündeme getirilmesine rağmen yenilenmemesidir. Ayrıca, bu harita bilgileri yerel mühendislik uygulamalarında yöntem ve ayrıntı olarak da yetersizdir. Bu haritanın yürürlüğe girişinden bu yana neredeyse 20 yıl geçmiştir. Bu süre içinde Türkiye’de Kocaeli-Gölcük depremi, Düzce depremi, Van depremi gibi 3 tane büyük deprem, Çankırı, Akşehir, Çay-Afyon, Pülümür Tunceli, Bingöl, Elazığ, Bala-Ankara ve Simav-Kütahya gibi orta büyüklüklerde hasar yapan depremler meydana gelmiştir. Son yıllarda yapılan jeoloji, jeofizik ve deprembilim (sismoloji) araştırmaları sonucunda ülkemizde bugüne kadar bilinen aktif (diri) faylara ek yeni faylar bulunmuştur. Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü (MTA) tarafından 2012 yılında yayınlanan diri fay haritasına göre ülkemiz genelinde yaklaşık 150 tane olarak bilinen diri fay sayısı 326’ya yükselmiştir. (7) Bunlardan bir kısmı tek başına yıkıcı deprem üretebilecek alt parçalardan oluşan büyük diri fay sistemleridir. Alt faylarla birlikte değerlendirildiğinde, yeni diri fay haritaları orta kuvvette ve büyük deprem üretebilecek fay sayısının yaklaşık 485 adet olduğunu göstermektedir. Bu sonuç, fay yoğunluğu açısından Türkiye’nin dünyanın en önde gelen ülkelerinden biri olduğunu, dolayısıyla her türlü yerleşme, yapılaşma ve planlama sürecinde deprem kökenli riskleri azaltmak için çok dikkat edilmesi gerektiği açıktır. Ne yazık ki, bilinen bu gerçeğe rağmen Türkiye Deprem Tehlike Haritası yenilenmemiş, büyüyen şehirlerin ve sanayi alanlarının maruz kalacağı deprem tehlikesi ölçütleri güncellenmemiştir. Bazı büyük şehirlerin ve yerleşmelerin deprem tehlikesinin artmış olması ne yazık ki Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve AFAD tarafından görmezden gelinmiştir.
İki bakanlık, iki deprem tehlike haritası!
Demiryolları, Limanlar ve Hava Meydanları İnşaatı Genel Müdürlüğü ise inşa ettirdiği büyük mühendislik yapıları için mevcut deprem bölgeleri haritasının yetersizliğinin farkına vardığından ayrı bir Deprem Tehlike Haritası yaptırmıştır. (8) Bu durum üzerinde durulması gereken ciddi bir tartışma konusudur. Çünkü AKP Hükümetinin bir bakanlığı halkımızın yaşadığı konut, işyeri ve diğer yapılarla ilgili deprem tehlike haritalarını güncellemezken, aynı hükümetin bir başka bakanlığı bu işi önemsemekte ve kendi mühendislik yatırımları için ayrı bir deprem tehlike haritası kullanmaktadır. Tuhaf bir şekilde Türkiye’de iki ayrı deprem tehlike haritası vardır ve aynı alan farklı haritalarda farklı deprem tehlike dereceleri ile gösterilmiştir.
Sismik bölgeleme, güvenli yer seçimi ve imar planlaması: İstanbul örneği
Her ölçekte yerel imar ve planlama işlerinde altlık olacak ve her türlü doğal ve insan kökenli afet risklerini azaltma amaçlı mikrobölgeleme etüt standartlarının belirlenmesi konusunda 2004 yılından sonra çalışmalar yapılmış ve ayrıntılı yönergeler hazırlanmıştır. (9) Ancak, uygulamalarda bu yönergelerde öngörülen etütler istenilen ayrıntıda ve güvenirlikte yapılmamaktadır. Yerel yönetimlerin yaptırdığı çevre düzeni ve imar planlarına altlık olarak yapılması gereken bu etütlerin önemli bir çoğunluğunda kentsel deprem tehlike ve risklerini belirleyen etüt standartlarına uyulmadığı veya uyulsa bile bu planların daha sonra belediye meclislerinde yapılan kısa vadeli ve rantiye esaslı “imar tadilatları” ile işe yaramaz duruma getirildiği görülmektedir. Örneğin, İstanbul Büyükşehir Belediyesi (İBB) 2002’de İstanbul Deprem Tehlike ve Riski Etüdünü (Mikrobölgeleme), 2003’de dört üniversitemizle İstanbul Deprem Master Planını ve 2011 de Avrupa ve Anadolu Yakası Deprem Tehlike çalışmalarını yaptırmıştır. (10, 11, 12) Bu araştırmalar İstanbul’un 1:2000 ölçekli ve 3 boyutlu jeolojik-jeofizik-jeoteknik bilgilerine dayanarak beklenen deprem tehlikesini, zemin hareket büyüklüklerini, heyelan ve sıvılaşma durumunu, tsunami tehlikesini ayrıntıları ile ortaya koymuştur. Bunu bildiği halde İBB, İstanbul’un kıyılarını kilometrekarelerce doldurmakta; zemin sorunu ve sel-taşkın tehlikesi olan alanlar ile 17 Ağustos 1999 depreminden sonra acil tahliye ve barınma için ayrılan alanları imara açmaktadır.
Bu raporlarda ayrıca İstanbul’un kentsel planlama ve dönüşüm için öncelikli alanları belirlenmiştir. Bunlar Avcılar, Fatih, Büyükçekmece ve Küçükçekmece, Zeytinburnu, Tuzla, Bayrampaşa, Adalar, Güngören, Bakırköy, Maltepe, Kartal ilçeleri ve özellikle bu ilçelerin heyelan, taşkın ve tsunami alanları yanı sıra dere yataklarındaki, kıyı bantlarındaki sıvılaşma alanları ve bu alanlardaki teknik ömrünü tamamlamış yapılardır. 2000-2010 yılları arasında İstanbul ve çevresi için yapılan birçok ayrıntılı deprem tehlike ve risk çalışmalarından elde edilen bulgular risk azaltma amaçlı planlamalarda ve uygulamalarda ne yazık ki dikkate alınmamıştır. Eski yerleşmelerdeki yoğun yapılaşmış riskli alanlar (heyelan ve sıvılaşma tehlikeli alanlar), riskli konutlar (tarihi yarımada ve eski İstanbul semtleri), hastaneler ve diğer bazı afet görevli kamu yapılarının çoğunluğu İSMEP Projesi B-Bileşeni işlerinde parasal bir sıkıntı olmamasına rağmen elden geçmeyi (http://www.ipkb.gov.tr/tr/Kurumsal/ISMEP) beklemektedir.
2003 yılında yapılan İstanbul Deprem Master Planında il sınırları içerisindeki özel tehlike alanlarında çalışmalar yapılmış ve bu riskli alanlarda öncelikli olarak dönüşüm ve iyileştirme yapılması önerilmişti. (12) 2003 yılındaki bina dağılımına göre heyelan alanlarında 24.862 yapıdan % 97’si konut, sıvılaşma alanlarında 19.002 yapıdan % 89’u konut, tsunami tehlikeli alanlarda 20.791 yapıdan % 85’i konut, dere yatağı / vadi tabanı alanlarındaki 108.556 yapının % 91’i konuttur. Yine o zaman ki yapı sayısına göre İstanbul yapı stokunun % 15’i konum açısından yanlış yerdedir. Aradan geçen süre içerisinde bu alanlarda yapı sayısının arttığı açıktır. 266 tarihi yapı kıyıda olup özel koruma/kurtarma planları gereklidir.
İstanbul Deprem Master Planında İstanbul bütününde hazırlık çalışmalarında yalnızca yapı birimlerini değil, açık alan sistemini, tehlikeli madde stoklarını, tarihi eserleri, sanayiyi, altyapıyı birlikte düşünen bir entegre sakınım planlamasına yürürlük kazandırılması önerilmişti. Toplumun büyük deprem tehlikesine karşı sosyal direnç ve örgütlülüğünü güçlendirecek yöntemler geliştirilmesi, okullar ve okul-aile birliklerinin bu konuda süreklilik kazandırılmış odaklar durumuna getirilmesi gerekmekteydi.
Merkez alanı Marmara Denizinin kuzeyinde yer alacak Büyük İstanbul Depreminin 2009 yılındaki verilere göre İstanbul İli için güncellenen deprem senaryosunda kayıp ve hasar yüzdeleri ekteki Çizelge 1’de (10) verilmiştir.
17 Ağustos 1999 Kocaeli-Gölcük Depreminden sonra dört uluslararası banka tarafından İstanbul Valiliğine tahsis edilen 1 milyar Avro civarındaki kredi ile oluşturulan İSMEP Projesi çerçevesinde birçok okul, bazı kamu binaları ve birkaç hastane yeniden yapılmış olmakla birlikte, bütçe sıkıntısı olmamasına rağmen 2004 yılından bugüne kadar yeniden yapılmayı veya güçlendirilmeyi bekleyen çok sayıda kamu ve afet görevli bina vardır. Bu proje ile İstanbul’daki tüm kamu yapılarının güçlendirilmesi veya yeniden yapılması, kurum çalışanlarının ve halkın hazırlık eğitimi, haberleşme altyapısının yenilenmesi gibi projelerin bitiş tarihi 2018 olarak belirlenmiştir.
Yanda sayılarını ve özelliklerini verdiğimiz öncelikli riskli alanlarda ne yazık ki 1999 depremin 16. yılında bazı noktasal uygulamalar dışında olması gereken risk azaltıcı sürdürülebilir bir plan uygulamaya girmemiştir. Bugüne kadar İstanbul sınırları içerisinde kentsel dönüşüm için ilan edilen riskli alanların bulunduğu 16 ilçe içerisinde Avcılar, Adalar, Bakırköy, Büyükçekmece ve Maltepe yoktur. Zeytinburnu Sümer Mahallesi, Gaziosmanpaşa Sarıgöl, Esenler Havaalanı mahallesi dönüşümleri tam bir “rant” hikayesine dönüşmüştür. (11, 12, 13) Zeytinburnu’nda Veliefendi Ayvalıdere yatağında daha önce yeşil alan ilan edilen arazi, sıvılaşma tehlikesi içermesine rağmen gökdelen siteleri için imara açılmıştır. İstanbul’da daha öncelikli alanlar dururken deprem bakımından uzaklık, zemin veya yapı risk durumu bakımından daha az riskli olan Gaziosmanpaşa’da, Esenler’de, Kadıköy Fikirtepe’de, Beyoğlu Okmeydanı’nda, Sultangazi’de toplamda 7 milyon metrekare gibi çok büyük alanlar öncelikle riskli alan ilan edilmiştir. Bu alanların hangi ölçütlere göre öncelikli ilan edildiğini bilmiyoruz. Özellikle üst gelir grubunun yaşadığı semtlerde yeni bir plan yapılmadan, aynı altyapı üzerinde “kentsel dönüşüm” adıyla parsel bazında kat karşılığı yık-yap yoluyla lüks inşaatlar yapılmakta, yükseklikler ve nüfus yoğunluğu artmakta, son kalan bahçeler de yok olmaktadır. Her ne kadar bu işler 6306 sayılı “kentsel dönüşüm” yasasına dayandırılmaktaysa da bu kentsel dönüşüm değil, piyasa faaliyetidir.
Bugün “kentsel dönüşüm” adına inşaat faaliyetleri yapılan bazı yerlerin konumuna baktığımızda ulaşım ana arterlerine ve kent merkezindeki iş alanlarına yakın olmaları, tapusuz yerleşmelerin yoğunlukta olması dolayısıyla yüksek gelir getirici yatırıma imkân vermesi “riskli alan” gibi seçilmesinde bir ölçüt gibi gözüküyor. Nitekim bu alanlarda yapılması düşünülen projeler incelendiğinde mahalle yerleşmelerini ve kültürünü ortadan kaldıran yüksek emsalli ticaret ve ofis projeleri öne çıkıyor. Örneğin 4 yıl önce evlerin yıkıldığı ve bir türlü başlayamayan “Fikirtepe Kentsel Dönüşüm (!)” uygulamasında maliklerle yapılan sözleşmelerde projelerin “Ticaret-Ofis-Konut” projeleri olarak imza altına alınmıştır. Fatih’te Sulukule dönüşümü ise mahkeme kararlarında ifade edildiği gibi bir toplu tasfiye ve mağduriyet örneğidir.
Görünen o ki, Mayıs 2012’de yürürlüğe giren 6306 sayılı “Afet riski altındaki alanların dönüştürülmesi hakkında kanun”, Deprem Şurasında önerilen “Depreme dayanıksız yapıların tehlike derecelendirilmesinin yapılarak iyileştirme programlarının başlatılması” tavsiyesinin ötesinde bugün tamamen ticari bir kimlik kazanmıştır. Bugün sözüm ona “kamu yararına amaçlarla” ele geçirilen kamu ve hazine arazilerine ve devşirdikleri deprem tahliye alanlarına yaptıkları hasılat paylaşımlı gökdelen veya AVM projelerini bile, gerçek kentsel dönüşüm uygulaması yapamadıkları için “kentsel dönüşüm” adı altında kullanıyorlar.
Ticaret, sanayi ve hizmet sektörü faaliyetleri nedeniyle hızlı göç alan şehir merkezlerinde araziler azalınca mevcut imar planları değiştirilerek emsaller attırılmış dolayısıyla yüksek binaların sayısı hızla artmaya başlamıştır. Zaten plansız büyüyen şehirler bu sefer de plansız yerleştirilen ve alan başına düşen nüfus yoğunluğunu artıran gökdelenlerle dolmaya başlamış, kadim şehirlerin kimlikleri ve siluetleri bozulmuş ve ayrıca depremle ilgili olarak yüksek binaların deprem güvenliği sorgulanır hale gelmiştir. Çünkü 17 Ağustos 1999 Kocaeli-Gölcük depreminin 16. yılını idrak ettiğimiz bugünlerde hâlâ “yüksek binaların deprem yönetmeliği” yoktur. Yapı denetim firmaları bu yüksek bina sınıfındaki gökdelenleri acaba hangi teknik standarda ve kimin deprem yönetmeliğine göre denetliyorlar? Son 16 yıldır yüksek binalara ilişkin deprem yönetmeliğinin yapılmaması için teknik ve uzman konusunda bir sıkıntı olmamasına rağmen acaba neden yapılmamıştır?
Deneme-yanılma yoluyla afet yönetimi kurmaya çalışıyoruz
17 Ağustos 1999 Kocaeli-Gölcük depreminin bize öğrettiği en önemli derslerden biri de, Türkiye’de yeni ve bütünleşik bir afet yönetim düzeninin ve risk azaltma anlayışının hâlâ oluşturulamadığıdır. Nitekim Deprem Şurası kararlarında bunun üzerinde özellikle durulmuş, çok başlılığı ve mevzuat karmaşıklığını gideren bütüncül bir mevzuat yapılanması önerilmiştir. Bu doğrultuda, AKP hükümeti 1999 depreminden 10 yıl sonra 2009 yılında 5902 sayılı yasa ile Başbakanlığa bağlı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı’nı (AFAD) kurmuş, Afet İşleri Genel Müdürlüğü, Türkiye Acil Durum Yönetimi (TAY) ve Sivil Savunma Genel Müdürlüğü’nün bir araya getirildiği bir afet yönetim düzeni oluşturmaya çalışmıştır. Ancak yasa, içeriği ve genel nitelikleriyle bu alandaki uluslararası gelişmelerden habersiz kalmış, Türkiye için bir yeni vizyon getiremediği gibi, hâlâ çağdaş ve bütünleşik bir afet yönetim düzeni oluşturulamamıştır. AFAD uygulamalarda afet anı ve sonrası “müdahale” ağırlıklı bir yapıdan kurtulamamıştır. 2009’dan bu yana torba yasalarda 5902 sayılı yasada değişiklikler yaparak yamalı bohça bir yasadan “afet yönetim düzeni” çıkarmaya çalışılmıştır. AKP iktidarının 11. yılında, 1 Şubat 2013’teki valiler toplantısında Bakan Beşir Atalay, “Afet sonrası koordinasyonda, ilk anda yetersizliklerimiz oluyor ama fena değiliz. Ama, Türkiye afet öncesi hazırlıkta farkındalıkta, bilinçlendirmede yeterli değil. Onu bu dönem güçlendireceğiz” cümlesiyle bunu itiraf etmiştir. (13) Bu itiraftan anlaşılan odur ki, “risk azaltma” konusunda durum daha da vahimdir. Eğer risk azaltma yönetimi yapılacaksa, AFAD’ın mevcut durum, kapasite ve eylemleri gözden geçirilmelidir. Aksi takdirde “çok başlılık” yeniden hortlayacaktır.
AFAD, 2012 yılında yayınladığı Ulusal Deprem Stratejisi ve Eylem Planı (2012-2023) (UDSEP) belgelerinden hareketle Aralık 2013’de Türkiye Afet Müdahale Planı (TAMP) ve yönetmeliğini oluşturmuştur. Bu planın amacı; afet ve acil durumlara ilişkin müdahale çalışmalarında görev alacak hizmet grupları ve koordinasyon birimlerine ait rolleri ve sorumlulukları tanımlamak, afet öncesi, sırası ve sonrasındaki müdahale planlamasının temel prensiplerini belirlemektir. TAMP’ın önerdiği örgütlenme ülkemizde yaşanabilecek her tür ve ölçekte, afet ve acil durumlara müdahalede görev alacak, bakanlık, kurum ve kuruluşlar, özel kuruluşlar, STK’lar ve gerçek kişileri kapsamaktadır. Ancak, bazı uzmanlar FEMA’nın Olay Komuta Sistemini esas alan bu planın, konudan anladığını sanan ama anlamayan bazı kişiler tarafından bozulup tanınmaz bir hale getirildiğini iddia etmektedirler. Şu an pilot olarak seçilen iller bu taslağa göre plan yapamıyor, işin içinden çıkamıyorlar. Yönetmelikteki pek çok terim ve kavramın afet yönetimi bilimine, akla ve ülke gerçeklerine hiç uygun olmadığı söylenmektedir. Uzmanlar, AFAD’ın halkı afetlere hazırlayan bir kurum olmaktan daha çok yardım kuruluşuna dönüştüğünü, TAMP kapsamındaki toplu bakım ve barınma hizmet gruplarından Kızılay’ın büyük ölçüde dışlandığını ifade ediyorlar. Koordinasyon yapmak yerine İller Bankası gibi afet yönetimiyle hiç ilgisi olmayan kurum ve kuruluşlara görevler verildiği belirtiliyor.
AFAD’ın risk yönetimi konusunda yetkinleşmesi isteniyorsa bu kurumun köklü biçimde değişikliğe uğraması gerekmektedir. Risk yönetimi kanadını oluşturmak üzere 5-6 yeni daire başkanlığı ile planlama kadrolarının geliştirilmesi zorunludur. AFAD’ın Planlama ve Zarar Azaltma Daire Başkanlığına verilen meblağ tüm bütçenin % 10’u kadardır. Ama afet sonrası müdahale ve iyileştirmeye ayrılan ise bütçenin % 40’na yakındır. Yani bütçe risk azaltma değil müdahale üzerine kurgulanmıştır. “Bu dönem yapacağız” söylemleriyle, deneme-yanılma yoluyla ülkemizde afet yönetimini kurmaya çalışılmaktadır. Hükümet yalnızca yardım dağıtarak ve müdahaleye odaklanarak -ki onu da gereği gibi yapamıyor- afet yönetimi yapılamayacağını artık anlamalıdır.
Büyük şehirlerimizde afet yönetimi hâlâ zayıf
Halkımızın % 75’inin yaşadığı illerde il afet yönetimi düzeni ne durumdadır acaba? AFAD yasasının 18. maddesine göre illerde il AFAD Müdürlüklerinin sevk ve idaresinden valiler sorumludur. İl AFAD’a verilen görevler ilin yüzölçümü, nüfusu ve afet özellikleri ve derecesi ne olursa olsun her il için aynıdır. Büyükşehirlerde bu görevleri yerine getirecek profesyonel ve farklı uzmanlıkları bir araya getiren ve en önemlisi o ildeki afet risklerini tanıyıp kentsel riskleri azaltacak, etkin önlemleri alabilecek aktif bir yapı kurmak gerekir. Ancak, 5902 sayılı yasayla valilerin yönetimine ve bütçesine bağlı il AFAD Müdürlükleri bu görevleri ifa edecek etkinliğe ve verimliliğe kavuşamamış, giderek zayıf bir yapı oluşmuştur. Bu durum özellikle birinci ve ikinci derece deprem kuşağı üzerinde olan büyük illerimiz için ciddi bir handikap yaratmaktadır. “Şehir depremleri süreci”ne girmiş ülkemizde bu durumun dikkatle incelenmesi gerekir. Nüfusu çok büyümüş illerde, yalnızca il bazında afet ve acil durum örgütlenmesi ile kapsam, örgütlenme yapısı ve insan kaynakları bakımından yetersiz kalmıştır. Büyük kentlerin nüfus ve alan olarak büyümüş ilçelerinde ilçe ölçeğinde afet yönetim birimleri kurulmamıştır. Örneğin İstanbul’da nüfusu 700 bine ulaşan, kilometrekare başına 30.000 kişiyi barındıran devasa ilçeler oluşmuştur. Gerçi, 31.01.2011 tarihli ve 1377 sayılı AFAD Yönetim Merkezleri Yönetmeliğinin 4. maddesinin 1. fıkrasında “…valilerce gerekli görülen ilçelerde ise kaymakamın başkanlığında afet ve acil durum yönetim merkezleri kurulur”, 4. fıkrasında “İl ve ilçe afet ve acil durum yönetim merkezleri yeterli sayıda personeli ile yirmidört saat esasına göre çalışmalarını yürütür” ve 7. fıkrada ise “Afet ve acil durumlarda, il ve ilçelerde ilgili kuruluş amirleri de afet ve acil durum yönetim merkezine dahil edilir” denilmiştir ama böyle bir örgütlenme en kalabalık şehirlerimizin en kalabalık ilçelerinde halen yoktur. Bu yönetmeliğe göre ilçelerde kaymakamların afet ve acil durumlarda bu merkezleri nasıl kuracağı ve personeli nereden ve nasıl toplayacağı bilinmemektedir. Nitekim 2013 de çıkan TAMP yönetmeliğinde afet sonrası “ihtiyaç duyulan ilçelerde valilerin uygun görmesi halinde İlçe Afet ve Acil Durum Yönetim Merkezi kurulur ve ilçe müdahale planı hazırlanır” denmektedir. Bu ifadeden takdire bağlı dahi olsa kaymakamlıklara bağlı İlçe AFAD Yönetimi Müdürlüklerinin yerel düzeyde koordinasyon birimleri arasında yer alması gerektiği anlaşılmaktadır. TAMP belgesinde müdahalelerde belediyelerin görevleri yok varsayılıyor. Oysa 5393 sayılı Belediye kanununun 53. maddesi belediyelere plan yapmak, eğitim vermek, gerekli teçhizatı hazırlamak ve halkı eğitmek için net görevler veriyor. Özellikle büyük şehirlerde ve büyük ilçelerde belediyelerin bünyesinde Kaymakamlık ve İl AFAD’la bütünleşik çalışacak ve 53. maddedeki görevleri yerine getirecek şube müdürlükleri oluşturulabilir. Şehirlerdeki büyük nüfuslu mahallelerdeki muhtarlıklar ve bir ara adını sıkça duyduğumuz ama şimdi etkinliğini kaybetmiş gözüken “Mahalle Afet Gönüllüleri-MAG” gibi kuruluşlar da güçlendirilebilir.
Türkiye’nin onaylamış olduğu uluslararası belgelerde ve Birleşmiş Milletlerin önerilerinde afet risklerinin azaltılması sürecinde dayanışma ortaklıkları ve platformlar kurulması, toplum katılımının sağlanması, her tür ve ölçekteki planlamada risklerin göz önüne alınması ve şehirlerde artan risklere ve özellikle kentsel yoksulların risklerine öncelik verilmesi önerilmiştir. Türkiye bu girişimlerden hayli uzak kalmıştır. Nitekim göç politikasızlığından, çevre ile ilgili kararlardan, Gezi olaylarında yaşananlardan ve TMMOB ile ilgili yasal düzenlemelerden gördük ki Hükümet, bırakın platformlar, çalışma grupları ve dayanışma ortaklıkları oluşturma niyetini, bunların oluşmamasını sağlamaya yönelik totaliter ve baskıcı bir düzeni kurmaktadır. Bu ülkede yüzücü gözlüğü takıp sokağa çıkarsanız veya pankartlı oturma eylemi yaparsanız tutuklanabilirsiz. Meslek odası basılıp sempozyum bildiri kitapçığı toplatılabilir. Derenizi savundunuz diye dövülebilirsiniz. Kentsel yağmaya karşı çıktığınız için gaz bombasına ve plastik mermiye maruz kalabilirsiniz. Hatta öldürülebilirsiniz. AKP Hükümeti alternatif görüşleri hiçe sayarak planlama, yerel yönetimler, kentsel dönüşüm ve hatta kentsel aktörlerin yer alacağı risk yönetimi eylemlerini doğrudan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın görev alanına sokmuştur. Bunun yanı sıra yerleşmelerin risk düzeylerinin belirlenerek önceliklerinin bilinmesi, buna uyumlu politikalar geliştirilmesi, korunmasız kesimlerin tanımlanması, planlama ve kullanım uyarlamaları ile risklerin azaltılmasının uygulanmasını sağlama yöntem ve araçlarına bugünkü AFAD sahip değildir. Bu durum özellikle depremlere en duyarlı büyük illerde İl AFAD yapılanmasını ve görevlerini etkilemekte, İl AFAD örgütlenmeleri belediyelerin bazı görevleri ve özellikle Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın planlama ve imar üzerindeki baskı ve yaptırımları arasında oluşan yetki karmaşasının içerisinde daha çok “müdahale yönetimine, yara sarma operasyonuna” ağırlık veren bir yapıya dönüşmektedir.
Afet yönetiminde olay komuta sistemi
17 Ağustos 1999 Kocaeli-Gölcük depreminin ortaya çıkardığı acı gerçeklerden biri de yerelde ve merkezi yönetimde afet anı ve hemen sonrası acil yardım ve müdahale için olmazsa olmaz haberleşme sisteminin çökmesiydi. Eğer o dönemde Bütünleşik Afet Yönetimi Sistemi ve onunla ilişkili Olay Komuta Sistemi kurulmuş olsaydı 1999’da yaşadığımız acil durum yönetim krizini yaşamazdık. Kriz, afet ve acille ilgili durumlarda Afet ve Acil Durum Yönetim Merkezlerinde (ADYM) kurulacak Olay Komuta Sistemi (OKS) tüm tehlikelere ve her düzeydeki acil durumlara müdahale için oluşturulmuş bir modüler saha acil yönetim sistemidir. OKS yerel düzeyde, ilçe, il çapında ve ülke genelinde Acil Müdahale Yönetiminin temelidir. Birçok gelişmiş ülkede yerel ölçekte düşük seviyede 7/24 rutin operasyonlar için de kullanılmaktadır. Bu sistem standardize edilmiş bir organizasyon yapısı içinde işleyen iletişim, personel, ekipman prosedürler ve bir imkânlar kombinasyonu yaratır. Bu sistem genişleyebilen beş fonksiyonel bölüm ile yapılandırılmıştır: Olay Komuta Sorumluları ve Komuta Personeli, Müdahale/Operasyonlar Servisi Amiri, Bilgi ve Planlama Servisi Amiri, Lojistik ve Bakım Servisi Amiri, Finans ve Yönetim Servisi Amiri. (10) OKS için bilgiye doğru zamanda ulaşabilen, acil durum yönetimini etkinleştirecek, en önemlisi tüm ili kapsayan ses, metin ve görüntü iletişimi yetenekli sayısal haberleşme sistemini tesis eden tek bir dijital platform oluşturabilecek güvenilir ve verimli bir iletişim sistemi vazgeçilmezdir.
Türkiye’de olay yerindeki konuya bağlı olarak şehirlerde ve kırsal alanda çağrı numaraları çok çeşitlidir. Bu birçok olayda kaos ve sorun yaratabilmektedir. Örneğin İtfaiye, Polis, Ambulans, Yangın, Orman yangını, Jandarma, Sahil Güvenlik vb gibi olaylarda başvurulan kurumların telefon numaraları ve yerleri farklıdır ve bir bütünlük yoktur. Olay birçok kurumu ilgilendirdiğinde bu durum genellikle olay yerine gidince anlaşılmaktadır. Büyük şehirlerde küçük olaylar dahi bazen birçok kurumu ilgilendirebilir boyuta dönüşebilir. OKS yasal mevzuata göre “tek başlı” bir yönetim sistemi olmasına karşın, olay öncesi ve olay sonrasında birçok kurum söz konusudur. Bu nedenle Türkiye’de şehirlerde konumlanan Afet ve Acil Durum Merkezlerinde bir an önce tek numaralı ve birçok kurumun temsilcisinin bir araya getirildiği modern ve tam donanımlı OKS alt yapılı merkezler gerekmektedir. Her ölçekteki olay durumunda farklı ekiplerin senkronize olabilmesi için de, ülke genelinde ve yerelde standart Olay Komuta Sisteminin yaygınlaştırılarak afet öncesi, sırası ve sonrasında kullanılması sağlanmalıdır. Bu yapılanmanın önemi yıllarca vurgulanmasına rağmen ancak 1999 depreminden 15 sene sonra büyükşehir belediyesi bulunan illerde valiliğe bağlı olarak kurulan Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı (YİKB) bünyesinde, diğer illerde ise valilikler bünyesinde “Acil Çağrı Merkezleri” adıyla kurulması için 16.05.2014 tarihli ve 29002 Resmi Gazete’de bir yönetmelik çıkarılabilmiştir. Anlaşıldığı kadarıyla Acil Çağrı Merkezi oluşumu Olay Komuta Sistemi’ne benzetilmeye çalışılmıştır. Yeni yönetmeliğe göre “Acil Çağrı”; kamu düzeni ve güvenliği, kişi sağlığı ve güvenliği, toplum sağlığı, su kaynakları ve sulak alanlar ile doğaya yönelik ani tehditler ve mala yönelik zararları içeren durumlara ilişkin her türlü çağrı olarak tanımlanmaktadır. Kurulacak çağrı merkezinde il jandarma komutanlığı, il emniyet müdürlüğü, sahil güvenlik bölge veya grup komutanlığı, büyükşehir belediyesi itfaiye daire başkanlığı ile il, ilçe ve belde belediyeleri itfaiye müdürlükleri veya birimleri, orman bölge veya işletme müdürlüğü, doğa koruma ve milli parklar bölge veya şube müdürlüğü, il sağlık müdürlüğü, il afet ve acil durum müdürlüğü ile valilik kararı ile 112 acil çağrı sistemine dâhil edilen diğer kurumların temsilcileri bulunacaktır. Yönetmelik gereği merkez ve il ölçeğinde kurulan iki koordinasyon komisyonu afet ve acil durum dahil ilgili il sınırları içerisinde yukarıda belirtilen amaca uygun 7/24 her türlü olayla ilgili izleme, bilgi akışının 112 nolu telefon hattı üzerinden acil çağrı merkezine ulaştırılması ve gereken müdahalelerin ilgili birimlerce hızla yapılmasını sağlamaktır. Aslında bu merkezler il sınırları içerisinde rutin tüm olayların izlenmesi, afet tanımına uyan acil durumlarda ise müdahale kademesini ve kapasitesini hızla artırıp bir “OKS” gibi çalışabilecek şekilde tasarlanmalıdır. Yeniden düzenlenen teşkilat yönetimine göre 112 Acil Çağrı Merkezi Müdürlükleri büyük şehirlerde Valiliklerin bünyesinde kurulan YİKB altında çalışacaktır. YİKB aynı zamanda illerde bünyesindeki Strateji ve Koordinasyon Müdürlüğü vasıtasıyla afet ve acil yardım hizmetlerini koordine etmek ve yürütmekle de görevlidir. Şu anda Emniyet, İtfaiye ve Ambulans hizmetlerine yönelik altyapı farklı yerlerdeki “çağrı merkezlerinde” konumlanmıştır. Yönetmelikte öngörülen düzen bir an önce kurulmalıdır.
2014’de resmileşen bu Acil Çağrı Merkezlerine daha yönetmeliği bile çıkmadan kurulan ilk örneklerden biri “112 Antalya Acil Çağrı Merkezi” olmuştur. Antalya 112 Acil Çağrı Merkezi, 2003 yılında Hollanda Hükümeti ile T.C. İçişleri Bakanlığı’nın işbirliği sonucunda MATRA Projeleri kapsamında İçişleri Bakanlığı tarafından pilot il olarak belirlenen Antalya İl Merkezinde kurulmuştur. Merkezin kendine özgü bir yönergesi vardır.
İstanbul böyle bir merkezin kuruluşunda geç kalmıştır. 2006 yılında Dünya Bankası’nın desteklediği MEER Projesi kredisi ile bütçe ayrılmasına rağmen ancak 2013 yılında İstanbul Hasdal’da tüm şehir için modern bir Olay Komuta Sistemi altyapısına sahip olacak Acil Durum Yönetim Merkezi hizmete girmiştir. Şu anda bu bina İstanbul İl AFAD Müdürlüğü Hasdal Hizmet Binası olarak adlandırılmaktadır.
Acil Çağrı Merkezleri Yönetmeliğine göre İl AFAD Müdürlükleri Acil Çağrı Merkezinin bir katılımcısıdır. Ancak İstanbul İl AFAD’ın Hasdal, Cağaloğlu ve Yeşilköy olmak üzere 3 hizmet binası vardır. Hasdal’daki binada AFAD Müdürlük Birimleri, Cağaloğlu’nda İl AFAD Yönetim Merkezi ve Yeşiköy’de ise Arama-Kurtarma Birliği bulunmaktadır. Ayrıca, Hasdal’daki Acil Çağrı Merkezi İstanbul Büyükşehir Belediyesinin aynı amaçlarla kurduğu Kağıthane’deki Afet Koordinasyon Merkezi’ne (AKOM) oldukça yakın bir konumdadır. Burada bir dağınıklık görüntüsü vardır.
Sonuç olarak; “şehir depremleri süreci”ne girmiş ülkemizde bugün afetlere hazırlık ve önlem gibi risklerin azaltılmasına yönelik kurumsal ve yasal altyapının, oluşturulması ve uygulamaları açısından 1999 depremi öncesinden daha iyi durumda olduğunu söylemek zordur. Göç alan ve plansız/denetimsiz büyüyen şehirlerimizin afet risklerinin azaltılması yönetiminde bilimden ve akılcılıktan uzaklaşarak, müdahale planlarını daha fazla abartarak ve şehirleri rantiye aracı olarak görerek şehirlerimizin birer “kayıp havuzlarına” dönüşmesini engellemenin olanaksız olacağını hatırlatmak isterim.
Kaynaklar
1) www.deprem.gov.tr/sarbis/DDK/Belgeler/SURA%20KLAVUZU.pdf, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Deprem Şûrası Sonuç Bildirgesi, 1 Ekim 2004. Not: Bayındırlık ve İskan Bakanlığı kaldırılmış yerine 2011 tarihinde 644 sayılı KHK ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı kurulmuştur
2) Garipağaoğlu, N., 2010. Türkiye’de Kentleşmenin, Kent Sayısı, Kentli Nüfus Kriterlerine Göre İncelenmesi ve Coğrafi Dağılışı, Marmara Coğrafya Dergisi, Sayı: 22, Temmuz – 2010, S. 1-42. http://www.marmaracografya.com
3) Eyidoğan, H., 2010. 50 Soruda Deprem, Bilim ve Gelecek Kitaplığı, 50 soruda dizisi, 254 sayfa.
4) BÜ KRDAE – Kızılhaç Raporu, 2002. Earthquake Risk Assessment For Istanbul Metropolitan Area, Boğaziçi Üniversitesi, Kandilli Rasathanesi ve Deprem Araştırma Enstitüsü, Deprem Mühendisliği Anabilim Dalı.
5) Durukal, E., Erdik, M. ve Uçkan, E., 2008. Earthquake risk to industry in Istanbul and its management, Natural Hazards, 44:199–212.Marmaranın deprem tehlikesi
6) Parsons, T., 2004. Recalculated probability of M > 7 earthquakes beneath the Sea of Marmara, Turkey, J. Geophys. Res., 109.
7) Özmen, B., 2012. Türkiye Deprem Bölgeleri Haritalarının Tarihsel Gelişimi Türkiye Jeoloji Bülteni Cilt 55, Sayı 1, Ocak 2012, s.43-55.
8) Erdik, M., Şeşetyan, K., Demircioğlu, M.B. ve Durukal, E., 2006. Ulaştırma Bakanlığı Demiryolları, Limanlar ve Havameydanları İnşaatı Genel Müdürlüğü Kıyı Yapıları, Demiryolları ve Havameydanları İnşaatları Deprem Teknik Yönetmeliği İçin Deprem Tehlikesi Belirlemesi, Deprem Mühendisliği Anabilim Dalı, Boğaziçi Üniversitesi, Kandilli Rasathanesi ve Deprem Araştırma Enstitüsü İstanbul, Mayıs 2006, 48 sayfa.
9) T.C. Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Teknik Araştırma ve Uygulama Genel Müdürlüğü, Afet Riski olan Alanlarda İmar Planlama ve Kentsel Tasarım Standartları El Kitabı, Aralık 2006, 210 sayfa.
10) Kadıoğlu, M., 2013. İstanbul Depreme Hazır mı?, İstanbul İl AFAD Müdürlüğü. Sunu.
11) JICA-IBB Raporu, 2002. The Study on a Disaster Prevention / Mitigation Basic Plan in İstanbul including Seismic Microzonation in the Republic of Turkey, Final Report, Main Report, December 2002, Pacific Consultants International, OYO Corporation, Japan International Cooperation Agency (JICA), İstanbul Metropolitan Municipality (IMM), 729 pages.
12) İstanbul için Deprem Master Planı, 2003. İstanbul Büyükşehir Belediyesi, Planlama ve İmar Dairesi, Zemin ve Deprem İnceleme Müdürlüğü, Boğaziçi Üniversitesi, İstanbul Teknik Üniversitesi, Orta Doğu Teknik Üniversitesi, Yıldız Teknik Üniversitesi, 7 Temmuz 2003, 1344 sayfa.
13) İstanbul Avrupa ve Anadolu Yakası, Sismik Mikrobölgeleme Etüdü: (1:2.000 Ölçekli), İstanbul Büyükşehir Belediyesi.
14) http://www.afetacildurum.com/index.php?topic=1793.msg12663%22%20\l%20%22msg12663
